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王丛虎:公共资源交易电子保函政策解读与发展趋势

来源:本站   发布时间: 2019-08-22 16:11:34   浏览:1468次  字号: [大] [中] [小]

中国人民大学公共管理学院教授、公共资源交易研究中心执行主任  王丛虎


7月25日,由中国公共资源交易跨区域合作联盟与大连营商环境建设局(大连市公共资源交易管理办公室)联合主办的2019首届全国公共资源交易电子保函创新发展论坛在大连市公共资源交易中心召开。


本次论坛以“贯彻国办函〔2019〕41号文、深化平台整合共享”为主题,聚焦全国公共资源交易领域改革创新发展和电子保函在推动公共资源交易中的价值和作用,来自全国各地公共资源交易中心、电子保函服务机构的有关负责同志和相关人员近300人参加会议。


中国人民大学公共管理学院教授、公共资源交易研究中心执行主任王丛虎认为,电子保函除了在基础建设市政建设等工程应用之外,在政府采购领域也有应用前景,财政部在政府采购领域已经酝酿推行预付款电子保函。


附:演讲全文


各位同仁,很高兴很激动,参加这样的会议,作为一个长期从事公共资源交易政府采购这一领域学者,每次参加这样的实践性的为主导的大会,我非常激动,非常感慨,也非常钦佩在座的每一位,为我们公司交易实践所做出应有的贡献。
我给大家做一个简单的分享,第一个电子保函的界定和性质、第二个是电子保函的政策意涵和现状、第三个是电子保函的应用和他的未来的发展趋势。


但是说电子保函,我们就回到一个它的出发点,它出发点在哪?实际上是在担保法里面,我们的担保法制定比较早,大概是在一九九几年,就制定了担保法。担保法要达到的目的就是要促进资金融通和商品融通,保证债权的实现。所有的公共资源交易的每一项的合同,其实都是一个债权合同,怎么去保证债权合同很好履行和落实,所以对担保法实际上它是合同法的一个辅助。所以担保法它规定了,其中法定的担保类型,大家可以注意到保证、抵押、质押、留置和定金。


这几年通过智库写了一个东西,那要真正切切实实地减轻企业的负担,确保定金保证金已经挤占了(尤其是中小企业)他们大量的流动资金,对于中小企业的发展是一个不小的负担。


所以保证是以信用、是以这种责任来替代资金的保证。所以担保法明确规定保证人的范围,这个可能大家非常清楚,也就是说当债务人不履行债务的时候,而是没有去履行他应该履行的义务时候,具有代为清偿债务能力的法人和其他组织的公民。
按照保证责任的分类,我们也知道担保法规定一般保证责任和连带保证责任。这个是法律的概念,我想我们在座的各位在实际上都非常清楚,所谓一般担保保证责任,也就是说只有在债务人不履行债务,并且没有履行债务能力请求他在我们之后,他不能履行的,他才去履行,而连带就是随时可以向我们的保证人去请求履行债务。


保函我们知道实际上就是保证书,刚才我们谈到的是一个保证的责任形式。现在的保函包括投标保函、履约保函、支付保函和预付款保函,当然还有其他的,比如说我们建筑工程里面大家都非常清楚,可能还有质量保函等等。总之保函它是一个保证人,刚才我们所说的以定金、或者抵押、或者流程等方式,显然更简洁,也更便捷,也更方便,也更有利于我们的投标人或者是有利于我们的公共资源交易的参与。


当然这个保函有纸质的,我们传统纸质的,随着互联网技术的发展,尤其是我们在座的各位从事互联网技术的公司,对我们的领域的推动已经开始替代传统方式,也推动了我们的发展和进步,推动了我们中国在“互联网+”超越其他国家一个非常好的一个动力。


电子保函政策意涵,其实在实践中电子保函我们在座的实践第一线的人都清楚,已经早早开始出现有动力了。比如说在2017——2019年的过程中,相关的政策意涵就一定包含了要推动保函和电子保函。目标就是为了进一步推进我们的营销环境,进一步的强化事中事后监管,保证我们参与公共资源交易各方他们能够更加顺畅、更加便捷的在公共资源交易中心实现他们需求。具体到实质的利益的保函政策,我们可以看到,第一个就是国办函〔2019〕41号文。在它的交易平台里面专门提到要推动电子营业执照,电子担保保函在公共资源交易领域的应用,降低企业交易成本来提高交易的效率,说这是在41号文,所以虽然是一个顶层设计,实际上顶层设计只是对我们以前毕竟取得成功的地方成功实践的一个肯定。


所以实际上我一直在摸索,我倡导我的一个观点,不要等着政策出台,我们才能做成事情。只要我们看准的方向,我们积极去创新,才是引领社会发展最重要的,也是我们这个社会最需要。我们住建部联合发改委、联合财政部人社部,又提出在68号文加快推进房屋建筑和公共基础设施,建设施工工程担保制度的指导意见中,把这个目标更清晰化,把保函的类别界定为投标保函、履约保障,工程质量保函和农民工的支付工资的支付担保。并且在这里面清晰的界定了担保机构的类别,包括银行金融机构,也包括工程的担保公司,也包括保险机构,他的政策目标也非常突出,在明年希望国内的保证金的保函替代明显提升。我这是应该说是对41号文最具体的最有推进力的一个落实,保函的替代应用,工程保证人的风险识别,风险控制能力要显著的增强。银行信用额度的约束力建设单位及建筑企业的履行能力要全面提升,进一步的把保函问题提到日程上,并且有一个具体的政策的节点和时间的节点。


第一我们就很显然有效的降低了参与到公共资源交易的企业的交易成本。所以这是我们总理,包括我们总书记一直强调的,怎么降低交易成本,其实通过保函制度的提升,保函制度那是有一定成本降低的,由于疏通货币政策传导渠道,降低中小企业的融资成本。今天我们大连为我们展示了很好的一个现实的法律的这种降低企业融资成本的一个经典案例,叫金规范。


更加高效便民的服务,参与公共资源交易各方当事人,同时也激发了我们参与到资源交易市场的市场活力,当然也降低了公共资源交易中的腐败的机会和风险。我想大家都清楚,大量的保证金留滞在某个地方,甚至出现了保证金被挪用,我们有一些地方惨痛教训,保证金结果挪用的问题造成了被查处。实际上从这个角度来说,也是对我们公共资源交易中心,包括我们公共资源交易监督管理部门一个保护,所以我想这一点电子保函,通过保函电子保函,它的意义非常重大。


电子保函运用发展趋势,我还是做了一个简单梳理,比如说去年的7月4日,我们的全国首单的投标。大连市公共资源交易办公室与人保财险进行保险金的业务合作,保证保险的电子保单在大连公共资源交易这个平台上正式启动。


我们还局限在投标保证金上,下一步的发展可能更大,大家都知道政府采购这一块也在谈,也是财政部也正在已经同时在修改政府采购法,企图把这写入到政府采购法的条款里面,作为推动电子保函的依据,当然还在讨论阶段,上上周我们也是刚开一次会。在我们的发改委为牵头单位的这些工程领域里面同样也是。


现在电子保函政策不断完善,政策制定者也越来意识到,这个条件也非常成熟了。在我们公众战略群众的基础就非常好了,我们应该能发挥到政策历程里面,然后接下来把它写入到法律,作为一个法定化的东西固化下来。所以这是未来电子保函,未来一个必然所有的一个从政策到法制化的过程。


刚才我也谈到电子保函,其实那么我们主要限制在保证金,我想随着电子保函的日渐成熟,尤其是我们广大公共资源交易中心,还有保函的企业越来越多的参与,将会让电子保函的覆盖领域将会越来越宽,标准化的问题,也将会推到日程上来。


所以从这点来看,我们不管是在部委机关,在决策层还是在我们实践第一线,我们只有多方共同来维护。作为一个研究者,作为一个智库的研究人员,也有责任有义务聆听大家来自实践一线创新的你们的创新的源泉和创新的做法和实践,所以我们希望能够通过我们的内参的渠道能够提交到决策层。任何一项政策的推广和成熟和完善,需要多方力量的共同推动,才会让我们的电子保函发展的越来越好,也走的路会越来越宽,谢谢大家。


 


 

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